Het vernieuwen van onze democratie is geen doel op zich. Zorgen dat ze inclusief, interactief en weerbaar blijft, is dat wel. De afgelopen jaren was ik bij uiteenlopende projecten rond democratie en participatie betrokken, voornamelijk als gespreksleider en adviseur en één keer als initiatiefnemer, van de Burgertop Amsterdam. Wat heb ik geleerd? Wat kan sleutelen aan participatie en democratie opleveren? En welke gevaren zie ik? Graag deel ik vijf observaties en lessen.

1. Niet alle participatie is democratisch

Participatie is een lastig begrip. Over welke vorm van participatie hebben we het? Het volgende onderscheid is volgens mij cruciaal. De term ‘burgerparticipatie’ heeft betrekking op een proces waarbij burgers door hun overheid gevraagd worden te helpen bij de uitvoering van door deze overheid vastgesteld beleid. Wanneer inwoners of ondernemers via een participatief proces pogen invloed uit te oefenen op politieke besluitvorming, anders dan via verkiezingen of referenda, spreken we over ‘participatieve democratie’. Deze twee vormen van participatie worden regelmatig door elkaar gehaald, is mijn ervaring.

Dat is niet zonder risico. Mensen die door hun overheid worden uitgenodigd om te participeren verwachten dat deze hun inbreng serieus neemt. In veel gevallen is dat ook zo. Maar zodra deelnemers de kaders waarbinnen een participatieproces plaatsvindt ter discussie stellen, wordt het gesprek een stuk lastiger. Beter uitleggen wat de doelstelling van een participatietraject of -bijeenkomst is kan helpen. Maar daarmee verdwijnen de zorgen van mensen niet.

Twee: bestuurders en volksvertegenwoordigers tuigen allerlei vormen van participatie op omdat ze de denkkracht van inwoners van groot belang achten. Dat is een goede zaak. Maar als middel om de kloof tussen politiek en inwoners te verkleinen is burgerparticipatie niet erg geschikt. Het werkt een tijdje, totdat deze inwoners aangeven dat ze effectief invloed willen op de besluiten van deze politici, in plaats van dat hun ideeën ‘worden meegenomen’.

Daarom: wees zo helder mogelijk wanneer je als overheid inwoners en ondernemers uitnodigt om te participeren. Hoe ver gaat hun invloed? En waar kunnen ze terecht wanneer ze het niet eens zijn met de uitgangspunten? In andere woorden: begrijp dat burgerparticipatie en participatieve (of deliberatieve) democratie communicerende vaten zijn. En twee: denk niet dat meer participatie automatisch tot een sterkere democratie leidt. Daar moet veel meer voor gebeuren, te beginnen met inwoners en ondernemers met de juiste verwachtingen uitnodigen en doorverwijzen. Burgerparticipatie bestaat namelijk per definitie uit ongelijke gesprekken.

> Leestip: hoofdstuk 8 ‘Democratische experimenten’ uit de bundel ‘Gemeente in de genen : Tradities en toekomst van de lokale democratie in Nederland’ (2018), Wim Voermans en Geerten Waling

2. Voorkom schijn-gelijkwaardigheid

Zijn vormen van co-creatie dan effectiever om recht te doen aan de ideeën en energie van betrokken inwoners? Het streven naar een gelijkwaardig speelveld bij participatie is een nobel doel: verschillende spelers, zoals inwoners, ondernemers, ambtenaren, externe adviseurs, volksvertegenwoordigers, bestuurders, etc. nemen een gelijkwaardige positie in ten opzicht van elkaar. Zo kunnen de beste ideeën naar voren komen en creatieve oplossingen worden bedacht.

Co-creatie komt echter met twee complexe dilemma’s. Gelijkwaardigheid is alleen mogelijk als niemand van de deelnemers claimt namens anderen te spreken. De wethouder praat dan niet namens de gemeente, de actieve bewoner niet namens de buurt en projectontwikkelaar niet namens de aandeelhouders. In de praktijk is dit haast onmogelijk. Elke terugval op een achterban als argument in een co-creatieproces ondermijnt de gelijkwaardigheid. Het soortelijk gewicht van achterbannen kan je namelijk niet met elkaar vergelijken. Het tweede dilemma volgt uit deze vraag: wie is er eigenaar van de resultaten? Zodra één of meerdere betrokkenen op een later moment de taak hebben te beslissen over de inzet van de resultaten, kan er geen sprake zijn van gelijkwaardigheid. Hou daarom beter niet de schijn van een gelijk speelveld op, wanneer je al van te voren weet dat co-creatie schuurt met democratische beginselen.

Toch geloof ik dat het van groot belang is om bij grote en kleine maatschappelijke problemen met een breed gezelschap naar passende oplossingen te zoeken. Ik zie twee zinvolle werkwijzen. Eén: breng een brede waaier aan betrokkenen rond een thema bij elkaar, maar laat beslissers zoals wethouders en raadsleden er buiten. Of geef hen een specifieke rol. Bijvoorbeeld als luisteraars. (Plaats ze in ‘Vak L’, zoals dagvoorzitter Richard Engelfriet dat noemt). Of laat ze ondersteunen bij de facilitering. (Bij de FlevoTop in oktober 2017 fungeerden de provinciale volksvertegenwoordigers als tafelvoorzitter.) Zo voorkom je verwarring over hun dubbelrol. Twee: zet in op radicale gelijkwaardigheid en voorkom achterdeurtjes. Vraag je bij een co-creatieproces eerst af of iedereen die redelijkerwijs betrokken en gehoord moet worden daadwerkelijk aanwezig is. Ga pas van start wanneer aan deze voorwaarde is voldaan. Bekijk vervolgens voor wie dit proces de enige mogelijkheid biedt om mee te praten, en welke mensen gemakkelijk andere kanalen kunnen gebruiken. Laat hen daar open en eerlijk over zijn. Strategisch handelen ondermijnt elke vorm van co-creatie.

Er is nog een andere lens om naar de notie van een gelijkwaardig speelveld te kijken: via tenders en aanbestedingen. Twee vormen spelen hierbij een rol: maatschappelijk aanbesteden met de overheid als financier en commercieel aanbesteden met de overheid als initiatiefnemer en controleur. Het infoblad Maatschappelijk aanbesteden omschrijft deze eerste praktijk als volgt: ‘Publieke taken (waarvoor de overheid eindverantwoordelijk is) die (deels) worden overgedragen aan (combinaties van) bewoners / (sociaal)ondernemers / maatschappelijke instellingen. Hiervoor worden (politieke) kaders / voorwaarden geformuleerd en hierover wordt (op onderdelen) verantwoording afgelegd.’ Steeds vaker doen groepen bewoners, meestal in verenigde vorm, mee met dit soort aanbestedingen. En gelukkig met regelmatig succes. Ondanks de vaak ingewikkelde procedures waar ze mee te maken krijgen. Bij maatschappelijk aanbesteden is het cruciaal dat de overheid iedereen die mee wil doen een gelijke kans geeft. Wat betekent dat de nieuwe wijkcoöperatie net zo veel kans moet hebben als de traditionele welzijnsorganisatie, ook al schuift de directeur van deze laatste elk kwartaal bij de wethouder aan. Maar ook bij commercieel tenders, vaak als onderdeel van een ruimtelijke ontwikkeling, zoeken collectieven van bewoners en zelfstandigen of kleine bedrijven naar manieren om mee te kunnen doen. Dat is in de praktijk nog behoorlijk ingewikkeld. Denk aan een vastgoedontwikkeling in een stationsgebied: de gemeente tekent de plannen en bepaalt het kader, de grond van de gemeente moet geld opbrengen en het hele proces wordt door de gemeente geregisseerd en gecontroleerd. Hoe krijg je als goed georganiseerd maatschappelijk collectief met een ambitieus plan een voet tussen de deur, terwijl de verantwoordelijk wethouder de tender onder de aandacht brengt op een vastgoedbeurs in het buitenland? Dat is een politieke vraag die op het bord van de gemeenteraad hoort.

> Leestip: het essay ‘De Omgevingswet, bewonersinitiatief en lokale politiek‘, geschreven door Frans Soeterbroek, in opdracht van LSA Bewoners

3. Dialoog is niet beter dan debat

Van tijd tot tijd hoor ik het volgende: ‘Debat leidt tot niks, het vergroot verschillen terwijl we deze juist moeten overbruggen. Daarom moeten we kiezen voor dialoog.’ Hoe nobel dit ook klinkt, het berust volgens mij op een hardnekkig misverstand. Ook miskent het de noodzakelijke wisselwerking tussen de beide gespreksvormen. Eigenlijk kan je debat en dialoog niet goed met elkaar vergelijken. De kracht van debat is dat deelnemers worden uitgedaagd om standpunten in te nemen, ten overstaan van een publiek. En vervolgens deze met valide argumenten te onderbouwen – het is een oefening in redeneren en motiveren. Dialoog is in mijn opvatting primair een oefening in goed luisteren: ‘Begrijp ik wat de ander zegt?’ ‘Kan ik me daarmee een beeld vormen van zijn of haar motivaties?’ Door op deze manier met elkaar te spreken is het mogelijk om vragen van meer algemene aard te beantwoorden. De grondstof daarvoor bestaat uit (latent) aanwezige kennis bij de deelnemers aan de dialoog. Voor het debat is de grondstof de rede, in de vorm van doordachte argumenten.

Het grootste gevaar van een verkeerde inzet van dialoog in een participatief of democratisch proces is dat ze, eenmaal uit haar cocon, wegvliegt als een debat. Dat heeft twee oorzaken. Eén: onderlinge verhoudingen. Elk gesprek ligt op een humuslaag die bestaat uit verschillen in hiërarchie, status, mogelijkheden, achtergronden etc. Zelfs bij een ogenschijnlijk zeer homogene groep deelnemers. Dialoog is gebaseerd op (tijdelijke) gelijkwaardigheid van de gesprekspartners. Die moeten daar wel voor open staan. Zodra iemand te veel gebruik maakt van zijn of haar debatvaardigheden, (bijvoorbeeld om geloofwaardiger over te komen of om indruk te maken) zakt de dialoog als een pudding in elkaar. In ander woorden: wanneer deelnemers dialoog gaan gebruiken als een podium voor debat of onderhandeling verandert ze fundamenteel van vorm. Dialoog vraagt om een zeer scherp bewustzijn van de onderlingen verhoudingen tussen deelnemers, om deze vervolgens voor de duur van de dialoog zo veel mogelijk buiten spel te kunnen zetten.

De tweede oorzaak heeft betrekking op het vervolg. Wat gebeurt er na afloop van een dialoog of deliberatief proces? Hoe voorkom je dat deelnemers en toeschouwers zich, met dit vervolg in gedachte, tactisch gaan opstellen? In aanloop naar de FlevoTop, een dag waarop inwoners van Flevoland met elkaar in gesprek gingen over de toekomst van hun provincie, kwam het volgende dilemma naar naar boven. Hoe gaan Provinciale Staten (de volksvertegenwoordigers) de resultaten van deze burgertop opnemen in hun eigen politieke proces van besluitvorming? Ze hadden grofweg twee mogelijkheden: de opbrengst van deze dag onderwerpen aan een debat en zo bepalen welke aspecten doorgestuurd worden naar het uitvoerend bestuur. Of de envelop met resultaten in ontvangst nemen en rechtstreeks aan Gedeputeerde Staten overhandigen. Met daarbij de opdracht om de inhoud te verwerken in de toekomstvisie. Ze kozen voor optie twee. Zo gaven de leden van PS een signaal aan de deelnemers: ‘Alle opbrengt is waardevol en wij als initiatiefnemers gaan niet shoppen uit de resultaten.’

> Leestip: verslag van de FlevoTop, 7 oktober 2017, met uitleg over de werkwijze en de resultaten. (Ik was projectleider en conceptontwikkelaar van deze burgertop.)

4. Pas op voor uitgebluste burgers

Participatie kost veel tijd en energie. Voor sommigen is het zelfs een ware uitputtingsslag. Je inzetten voor je naasten, je buurt, je vereniging, dat is veel gevallen veel meer dan een uurtje hier en daar. Bovendien wordt de druk op burgers alleen maar groter, nu overheden op steeds meer terreinen een beroep doet op vrijwillige inzet. Daarom vraagt het Sociaal en Cultureel Planbureau zich in een essay uit 2016 het volgende af: ‘Is er wel een potentieel aan vrijwillige inzet voor de omgeving?’ Het SCP geeft aan dat het belangrijk is om daarom de ‘vraag onder ogen te zien wat het risico is van eventuele overvraging of overbelasting van burgers.’ (zie ook mijn artikel en onderzoek ‘Bottom-up burn-out‘, Tijdschrift Idee, april 2018). De bereidheid van inwoners en ondernemers om zich voor hun leefomgeving in te zetten is groot. De kans dat ze met hun idee, initiatief of zorg vastlopen is echter niet gering. Soms worden initiatiefnemers teruggefloten omdat hun plan niet binnen beleidskaders past. Andere keren blijkt het erg lastig om goed te begrijpen waar inwoners met hun idee of bezwaar terecht kunnen. Of ze zijn simpelweg te laat.

Moet elk bezwaar of burgerinitiatief dan per definitie gehonoreerd worden? Nee. Echter, goede communicatie is van wezenlijk belang. Ideeën en bezwaren op formele gronden afwijzen, moet voor een gemeente of andere overheid het laatste redmiddel zijn. Buurtgenoten die zich zorgen maken over de tram die uit hun wijk verdwijnt moet je niet afwimpelen met een systeemdiscussie: ‘Ja we snappen dat het vervelend is, maar gemiddeld wordt iedereen er beter van.’ Je taak als overheid of uitvoeringsorganisatie is om de kern van een zorg, bezwaar of aangedragen alternatief te doorgronden. Geen enkele burger start voor zijn of haar plezier een juridische procedure. In veel gevallen heeft de betrokken overheid te lang niet willen luisteren. Dit wordt echter vaak niet zichtbaar omdat mensen geen energie meer hebben om een juridische stijd aan te gaan.

> Leestip: essay ‘Binding genoeg : De stad en het geheim van aangenaam samenleven’ (2017), Annemarie Kok, Uitgeverij Trancity

5. Wees niet bang voor protest

Samenleven in een stad of dorp betekent leven met tegengestelde belangen en met strijd. We mogen ons in Nederland gelukkig prijzen dat het democratisch bestuur redelijk goed functioneert en we niet zijn overgeleverd aan mob rule of de grillen van een dictator. Wij hebben georganiseerd conflict in de vorm van een vrij publiek en politieke debat. Een basisvoorwaarde hierbij is dat de arena’s waar dit debat plaatsvindt, continue gevoed worden met wat er in de samenleving speelt. Hier spelen twee actuele dilemma’s een rol: transformatie van politieke partijen en bestuur als doorgeefluik van conflict. Veel landelijke politieke partijen zijn van ledenverenigingen getransformeerd tot een beginselmerk; kiezers kunnen uit een brede waaier aan overtuigingen kiezen maar hebben nauwelijks nog een actieve rol in het meebouwen er aan. Het gemeentelijke politieke landschap is minder geprofessionaliseerd en daarom toegankelijker voor nieuwe groepen, zoals blijkt uit het aantal lokale partijen. (Bij de laatste verkiezingen won in 164 van de 335 gemeenten waar werd gestemd, een lokale partij de meeste zetels.) Veel lokale partijen worden bovendien meer gedreven door concrete issues in hun gemeente dan sec door een levensovertuiging.

Doordat overheden steeds meer gebruik maken van participatieve processen, al dan niet op eigen initiatief, ontstaan er meer en meer mini-arena’s (plekken, fysiek of digitaal, voor publieke deliberatie). Waar mensen zich vroeger met hun ideeën of zorgen wendden tot organisaties binnen hun zuil, zoals vakbonden of politieke partijen, beschikken ze nu over een breder maar ook meer diffuus pallet aan kanalen. Sommige mini-arena’s bestaan slechts kortstondig, maar kunnen door een wisselwerking tussen gespreksdynamiek (in deze arena), sociale media en traditionele media in korte tijd overkoken. Plotseling komen tegengestelde overtuigingen en belangen in de samenleving als een eruptie aan de oppervlakte. Bij de meeste mini-arena’s verloopt dit proces minder dramatisch. Mensen maken een avond vrij, regelen kinderopvang en trekken naar een volgende bijeenkomst over een ontwikkeling in hun buurt, dorp of stad. In de wat grotere gemeenten schuift er nog wel eens een journalist aan. Dat is echter eerder regel dan uitzondering. Dit betekent dat er een grote verantwoordelijkheid ligt bij betrokken ambtenaren, bestuurders en andere professionals, om de lokale volksvertegenwoordigers te voeren met de ingebrachte ideeën en bezwaren. En dat is soms best ingewikkeld.

Ik benoem ter afronding drie redenen waarom dat zo is. Ten eerste lopen politieke besluitvorming en bestuurlijke uitvoering niet altijd synchroon. Vooral voor ambtenaren kan dit knap lastig zijn: ‘Wanneer ga ik naar de wethouder om een volgende stap te overleggen?’ ‘Op welk moment sturen we de plannen naar de gemeenteraad, zodat zij zich kunnen uitspreken?’ ‘Hoe leggen we aan de bewoners uit dat het beter is om de buurtgesprekken over de verkiezingen heen te tillen?’

Ten tweede: hoe verhouden burgerparticipatie en participatieve democratie zich tot elkaar? Wat doe je wanneer in een mini-arena die gericht is op uitvoering van beleid, issues naar boven komen die nadrukkelijk een politieke lading hebben? Bijvoorbeeld op het moment dat deelnemers zich afzetten tegen dit beleid? Dan is het cruciaal om mensen te helpen hun boodschap bij een wethouder of gemeenteraad neer te leggen. Of dat namens hen te doen, liefst zo ongefilterd mogelijk. Zeker bij mensen die niet snel naar een bewonersavond komen en door verschillende ervaringen een verminderd vertrouwen in hun overheid hebben, is deze hulp van groot belang.

Ten derde deze illustratie: Bij start van een buurtconsultatie hangen bewoners plotseling een enorm spandoek op. Je ziet ambtenaren verschrikt om zich heen kijken: ‘Wat doen we?’ Een ambtenaar begint het doek ijverig los te knopen: ‘Dat was niet de afspraak, jullie woordvoerder mag straks vijf minuten spreken.’ Een ander sust en overtuigt haar collega om het maar te laten hangen. ‘Van harte welkom’, opent de gespreksleider, ‘Wat goed dat jullie met zo velen zijn.’ Protest is betrokkenheid. Gelukkig leven we in een land waar het mensen vrij staat daar een eigen vorm aan te geven. Bovendien betalen we in Nederland veel belastingen, dus is het belangrijk dat inwoners kritisch volgen waar hun overheid dit aan uitgeeft.

Daarom ter afsluiting deze oproep: misbruik participatie nooit om maatschappelijk vuur, zonder welk onze democratisch niet kan functioneren, om wille van de uitvoering te doven. De mensen met een stem vinden hun weg wel. We moeten ons niet laten afschrikken door het politieke conflict. Dat hoort bij onze democratie. Het zijn vooral diegenen die na een bewonersavond teleurgesteld naar huis gaan en besluiten om niet meer terug te komen, om wie we ons moeten bekommeren.

> Leestip: boek ‘Speech Out of Doors : Preserving First Amendment Liberties in Public Places’ (2009), Timothy Zick